范正權(quán)訴綿陽市涪城區(qū)消防大隊行政處罰違法一審案
飯店為個體工商戶不影響公眾聚集場所性質(zhì)的認(rèn)定。《消防法》第58條與第60條不同，該條款并未對承擔(dān)責(zé)任的主體進(jìn)行限定，無論是單位還是個人，有違反此規(guī)定的行為，應(yīng)當(dāng)受到處罰。有固定生產(chǎn)經(jīng)營場所且具有一定規(guī)模的個體工商戶，即便未達(dá)到“消防安全重點(diǎn)單位”標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)納入消防監(jiān)督檢查范圍，個體工商戶雖不具有獨(dú)立的財產(chǎn)和獨(dú)立的人格，但是經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對該飯店違法行為承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任。消防法規(guī)定的“公眾聚集場所”與“消防安全重點(diǎn)單位”是兩個不同的概念，兩者界定的標(biāo)準(zhǔn)不同，不能混淆，是否屬“消防安全重點(diǎn)單位”不影響“公眾聚集場所”的認(rèn)定。消防機(jī)構(gòu)根據(jù)《消防法》第58條給予“三停”并處叁萬元罰款的決定，符合法律規(guī)定。（該案經(jīng)一審、二審、再審，原告均敗訴。）原告：范正權(quán)，男，漢族，生于1972年12月3日，綿陽市涪城區(qū)一味特色清湯牛肉店經(jīng)營者，住成都市新都區(qū)。原告范正權(quán)、綿陽市涪城區(qū)一味特色清湯牛肉店不服被告綿陽市涪城區(qū)公安消防大隊公安消防行政處罰，于2017年8月31日向本院提起行政訴訟。經(jīng)原告補(bǔ)正，本院于2017年9月11日立案，并于2017年9月15日向被告綿陽市涪城區(qū)公安消防大隊送達(dá)了起訴狀副本及應(yīng)訴通知書。本院依法組成合議庭，于2017年10月23日公開開庭進(jìn)行了審理。原告范正權(quán)，被告綿陽市涪城區(qū)公安消防大隊的委托訴訟代理人楊雅惠、鄭植到庭參加了訴訟。在審理過程中，原告范正權(quán)提交了綿陽市涪城區(qū)一味特色清湯牛肉店已于2017年3月31日注銷的資料，本院經(jīng)審核通知綿陽市涪城區(qū)一味特色清湯牛肉店退出本案訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。被告綿陽市涪城區(qū)公安消防大隊于2017年3月1日作出綿涪公（消）行罰決字[2017]0036號行政處罰決定書，查明：2017年2月16日16時許，綿陽市涪城區(qū)公安消防大隊監(jiān)督員在對綿陽市涪城區(qū)一味特色清湯牛肉店進(jìn)行檢查時發(fā)現(xiàn)，該場所未經(jīng)消防安全檢查擅自投入使用、營業(yè)，其行為違反了《中華人民共和國消防法》第十五條第二款之規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國消防法》第五十八條第一款第（五）項之規(guī)定，現(xiàn)決定給予范正權(quán)經(jīng)營的綿陽市涪城區(qū)一味特色清湯牛肉店責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，并處罰款人民幣三萬元整的行政處罰。原告訴稱：1.被告所作行政處罰決定適用法律錯誤。消防法第十五條規(guī)定了其法律適用對象為“建設(shè)單位或使用單位”，個體工商戶應(yīng)屬公民個人，不屬消防法的調(diào)整對象；消防法只規(guī)定了“公眾聚集場所在投入使用、營業(yè)前，建設(shè)單位或使用單位應(yīng)當(dāng)向場所所在地的縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請消防安全檢查”，未規(guī)定個體工商戶有義務(wù)和責(zé)任向消防機(jī)構(gòu)申請開業(yè)前的檢查；公安部法制局和公安部消防局在有關(guān)答復(fù)中明確指出了個體工商戶不能按單位實(shí)施處罰；公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》，雖將一定規(guī)模的個體工商戶納入消防檢查的范圍，該規(guī)定是否符合上位法的精神值得商榷，即使有效，個體工商戶也應(yīng)具有一定規(guī)模才能納入消防檢查范圍。按《四川省消防條例》第七十七條及四川省《消防安全重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)》，餐飲店重點(diǎn)單位的界定標(biāo)準(zhǔn)為營業(yè)面積在1000平方米以上的不具有娛樂功能的餐飲場所。原告為個體工商戶，營業(yè)許可證上明確為個人經(jīng)營，店鋪建筑面積為750平方米，實(shí)際使用面積僅500平方米左右，不屬消防重點(diǎn)單位，不是消防法第十五條、第五十八條的適用對象；原告僅是未向消防機(jī)構(gòu)申請檢查驗收，沒有造成任何危害后果的個體工商戶，根據(jù)罰過相當(dāng)?shù)脑瓌t，不可能作出“三?！辈⑻幜P款三萬元的重大處罰。2.處罰對象錯誤。根據(jù)四川省公安消防總隊《消防行政處罰案件辦理工作規(guī)范》，對達(dá)到四川省人民政府《消防安全重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)》的個體工商戶，按照單位實(shí)施處罰。處罰對象為個體工商戶營業(yè)執(zhí)照上登記的字號，并注明個體工商戶營業(yè)執(zhí)照上登記的業(yè)主，對未達(dá)四川省人民政府《消防安全重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)》的個體工商戶按照個人實(shí)施處罰，處罰對象為個體工商戶營業(yè)執(zhí)照上登記的業(yè)主，并注明個體工商戶營業(yè)執(zhí)照上登記的字號。被告作出處罰的對象為原告經(jīng)營的店鋪，不符合該工作規(guī)范的要求，為無效文書；3.被告執(zhí)法行為超越了法定的職權(quán)。根據(jù)消防法第五十三條的規(guī)定，公安消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查的法定職權(quán)非常明確，為對單位開展監(jiān)督檢查，被告對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位外非消防安全重點(diǎn)單位的個體工商戶的監(jiān)督檢查超越了消防法賦予的法定職權(quán)。4.執(zhí)法程序不規(guī)范、執(zhí)法文書無效。在聽證環(huán)節(jié)，被告未發(fā)布公示公告，邀請律師、媒體和群眾代表參加，只通知了原告在消防大隊內(nèi)召開聽證會，沒有遵循行政處罰的公開原則；被告對原告在聽證會上提出的理由、證據(jù)和質(zhì)疑沒有做出正面的回應(yīng)。原告為未達(dá)到四川省人民政府《消防安全重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)》的個體工商戶，但被告的處罰文書未注明個體工商戶營業(yè)執(zhí)照上登記的字號，處罰對象錯誤，為無效文書。5.被告所作處罰明顯不公，涉嫌濫用職權(quán)，亂作處罰。原告經(jīng)營場所的建筑本身通過了消防隊的檢查，場所各項消防安全設(shè)施設(shè)備齊全，根據(jù)公安部《消防行政處罰裁量導(dǎo)則》第十二條第（一）項的規(guī)定，消防安全違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予處罰。原告沒有違反相關(guān)法律規(guī)定，更無危害后果，卻被處三萬元的巨額罰款，屬濫用職權(quán)。而且，當(dāng)天查處的有老俵肥腸雞等餐飲店，但消防監(jiān)督網(wǎng)上沒有這些店被查處的信息。根據(jù)四川消防網(wǎng)投訴信息，老茶樹地段有150家商家未進(jìn)行開業(yè)前消防檢查，但也沒有被處罰的信息，說明被告處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致。根據(jù)消防法的規(guī)定，消防機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)消防法的宣傳工作，對重點(diǎn)單位進(jìn)行督促、指導(dǎo)處罰，對非重點(diǎn)單位，以警示教育為主，被告對原告不采取預(yù)先積極干預(yù)措施，就直接處巨額罰款，涉嫌制造權(quán)利尋租空間。貴州省未將小型餐飲場所納入處罰的范圍，重慶對公眾聚集場所3000平方米以下個人（自然人和個體工商戶）罰款金額為2000-3000元。被告對原告罰款3萬元，明顯偏離對同一行為處罰應(yīng)當(dāng)基本一致的原則。請求：撤銷綿陽市涪城區(qū)公安消防在隊綿涪公（消）[2017]0036號行政處罰決定；本案訴訟費(fèi)由被告承擔(dān)。原告向本院提交了以下證據(jù)：1.《四川省消防安全重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)》，證明營業(yè)面積達(dá)到1000平方米以上不具有娛樂功能場所，才達(dá)到公共聚集場所的界定標(biāo)準(zhǔn)、四川省消防重點(diǎn)單位的界定標(biāo)準(zhǔn)；2.公安部法制局對消防法有關(guān)問題的網(wǎng)上答復(fù)，證明個體工商戶規(guī)模小、人數(shù)少，不具有單位特征，不屬于單位，其法律地位相當(dāng)于自然人，但是對于規(guī)模大、人數(shù)多的個體工商戶，其本身具有單位特征，一定規(guī)模的個體戶也納入消防檢查范圍；3.網(wǎng)上下載的投訴舉報，證明綿陽新老茶樹、茶鬼茶樓、云裳仙指店等未取得消防許可經(jīng)營活動的違法事實(shí)，消防大隊對投訴未作出明確的答復(fù)；4.四川省公安消防總隊《消防行政處罰案件辦理工作規(guī)范》{川公消[2012]67號文件}，證明對未達(dá)到四川省人民政府消防安全重點(diǎn)單位的界定標(biāo)準(zhǔn)的個體工商戶按照個人實(shí)施處罰；5.《四川省消防條例》第七十七條，證明條例規(guī)定的單位是指機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體等單位，以及生產(chǎn)經(jīng)營場所符合消防安全重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)的個體工商戶。被告辯稱：1.原告雖然是個體工商戶，但應(yīng)當(dāng)納入消防監(jiān)督檢查的范圍。公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第三十九條規(guī)定，有固定生產(chǎn)經(jīng)營場所且具有一定規(guī)模的個體工商戶，應(yīng)當(dāng)納入消防監(jiān)督檢查范圍，具體標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)確定并公告。四川省公安消防總隊下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈消防監(jiān)督檢查規(guī)定〉配套標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的通知》，通知明確“具有一定規(guī)模個體工商戶界定標(biāo)準(zhǔn)”為建筑面積大于等于300平方米的非娛樂性質(zhì)餐飲或休閑茶坊及場所。原告經(jīng)營場所的建筑面積為750.70平方米，該場所的建筑面積大于300平方米，且屬餐飲場所。因此，原告符合具有一定規(guī)模個體工商戶界定標(biāo)準(zhǔn)，依法應(yīng)當(dāng)納入消防監(jiān)督檢查的范圍；2.原告經(jīng)營的餐飲服務(wù)，符合一般人對飯店的認(rèn)識，應(yīng)當(dāng)屬于消防法第七十三條規(guī)定的“公眾聚集場所”；3.被告在作出決定時，考慮了原告的違法情形、違法后果、主觀態(tài)度等相關(guān)因素，在法定幅度內(nèi)最大限度的減輕相對人的負(fù)擔(dān)，行政處罰決定具備合理性。原告提及其他餐飲會所，與原告的情形不同，被告不存在不當(dāng)處罰的問題；4.被告所作行政處罰決定未超越或濫用職權(quán)，事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，程序合法，原告的訴請沒有法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以駁回。被告綿陽市涪城區(qū)公安消防大隊向本院提交了以下證據(jù)和依據(jù)：1.《中華人民共和國消防法》第四條，證明被告依職權(quán)負(fù)責(zé)實(shí)施本級行政區(qū)域內(nèi)的消防工作；2.綿陽市涪城區(qū)一味特色清湯牛肉店營業(yè)執(zhí)照、《桂園逸景物業(yè)管理合同》、《詢問筆錄》2份，證明原告經(jīng)營的清湯牛肉店未經(jīng)消防安全檢查就營業(yè)的違法事實(shí)及被告依法進(jìn)行了調(diào)查取證；3.《受案登記表》、《行政處罰告知書》、《消防監(jiān)督檢查記錄》、《行政處罰告知書》、《聽證筆錄》、《聽證報告書》、《集體議案記錄》、《消防監(jiān)督檢查記錄》、《送達(dá)回證》等證據(jù)，證明被告所作處罰程序合法；4.《中華人民共和國消防法》第十五條、五十八條第一款、七十三條，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第120號）第三十九條等規(guī)定，證明被告作出行政行為的法律依據(jù)；5.《情況說明》、《消防安全檢查合格證》，證明被告不存在濫用職權(quán)。經(jīng)庭審質(zhì)證，被告對原告所舉證據(jù)的質(zhì)證意見：第1、4、5均涉消防安全重點(diǎn)單位的界定，與本案無關(guān)，第3組證據(jù)涉其他案件，與本案無關(guān)，第2組證據(jù)無異議。原告對被告所舉證據(jù)的質(zhì)證意見：第1、2、3組證據(jù)無異議，第4組依據(jù)不能證明被告適用法律正確，原告經(jīng)營場所不符合公眾聚集場所的界定標(biāo)準(zhǔn)，被告適用法律錯誤，第5證據(jù)不能證明被告進(jìn)行了答復(fù)，不能達(dá)證明目的。本院對原、被告所舉證據(jù)認(rèn)證如下：原告所舉第1組證據(jù)涉消防安全重點(diǎn)單位的界定，與本案無關(guān)，不予確認(rèn)，第2組證據(jù)涉及的是消防法六十條第一款第（一）項的答復(fù)，與本案無關(guān)，不予確認(rèn)，第3組證據(jù)是針對其他案件，與本案無關(guān)，不予確認(rèn)，第4組證據(jù)不能達(dá)到其證明目的，不予確認(rèn)，被告未適用《四川省消防條例》作出處罰，第5組《四川省消防條例》關(guān)于單位的解釋，不適用本案；被告所舉第1、2、3組證據(jù)，原告無異議，本院予以確認(rèn)，被告所舉第5組證據(jù)涉及其他案件，與本案無關(guān)，不予確認(rèn)，至于被告所舉第4組法律依據(jù)，涉及到法律適用問題，本院在后面綜合評判。經(jīng)審理查明，2016年1月15日，綿陽市涪城區(qū)一味特色清湯牛肉店注冊成立，并取得了個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，經(jīng)營者為范正權(quán)，經(jīng)營地址在綿陽市××城區(qū)××號，該經(jīng)營場所建筑面積為750.70平方米。2016年2月1日，綿陽市涪城區(qū)一味特色清湯牛肉店開業(yè)，在開業(yè)前該店未進(jìn)行消防安全檢查。2017年2月16日，綿陽市涪城區(qū)公安消防大隊監(jiān)督員在對該店進(jìn)行檢查時發(fā)現(xiàn)，該店未經(jīng)消防安全檢查，擅自使用、營業(yè)。被告認(rèn)為其行為涉嫌違反消防法的規(guī)定，遂于次日立案調(diào)查。經(jīng)調(diào)查，并經(jīng)被告負(fù)責(zé)人集體討論，被告擬對原告進(jìn)行處罰，并于2017年2月22日告知了原告擬作出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知了原告聽證的權(quán)利，原告要求聽證，被告于2017年2月28日公開進(jìn)行了聽證。聽證后，被告經(jīng)審查，于2017年3月1日作出綿涪公（消）行罰決字[2017]0036號行政處罰決定。原告不服，遂訴至本院，訴如所請。本院認(rèn)為，關(guān)于原告經(jīng)營的清湯牛肉店是否屬《中華人民共和國消防法》第十五條、第五十八條的第一款第（五）項調(diào)整的“公眾聚集場所”，個體工商戶是否應(yīng)納入消防監(jiān)督檢查范圍的問題。首先，《中華人民共和國消防法》第十五條規(guī)定，公眾聚集場所在投入使用、營業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位應(yīng)當(dāng)向場所所在地的縣級以上地方人民政府公安消防機(jī)構(gòu)申請消防安全檢查。《中華人民共和國消防法》第七十三條對“公眾聚集場所”進(jìn)行了界定，明確規(guī)定“飯店”等場所屬“公眾聚集場所”。原告經(jīng)營的清湯牛肉店屬“飯店”的范圍。至于《中華人民共和國消防法》第十五條中規(guī)定的“建設(shè)單位”和“使用單位”指的是公眾聚集場所管理主體和使用主體，既包括機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位，也包括經(jīng)營面積達(dá)到“公眾聚集場所”標(biāo)準(zhǔn)的個體工商戶。其次，《中華人民共和國消防法》第五十八條第一款第（五）項明確規(guī)定公眾聚集場所未經(jīng)消防安全檢查的，應(yīng)對行為人作出處罰。該款并未對承擔(dān)責(zé)任的主體進(jìn)行限定，無論是單位還是個人，有違反此規(guī)定的行為，應(yīng)當(dāng)受到處罰。至于公安部對個體工商戶不能按單位實(shí)施處罰的網(wǎng)上答復(fù)是針對《中華人民共和國消防法》第六十條第一款第（一）項，而不是針對《中華人民共和國消防法》第五十八條第一款第（五）項的解答，不適用本案；再次，《中華人民共和國消防法》實(shí)施后，公安部根據(jù)消防法的精神，制定了《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》，公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第三十九條明確規(guī)定，有固定生產(chǎn)經(jīng)營場所且具有一定規(guī)模的個體工商戶，應(yīng)當(dāng)納入消防監(jiān)督檢查范圍，具體標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)確定并公告。根據(jù)四川省公安消防總隊《具有一定規(guī)模個體工商戶界定標(biāo)準(zhǔn)》和《具有一定規(guī)模公眾聚集場所界定標(biāo)準(zhǔn)》，建筑面積大于等于300平方米的非娛樂性質(zhì)餐飲或休閑茶坊及場所屬“具有一定規(guī)模個體工商戶”和“具有一定規(guī)模公眾聚集場所”。原告經(jīng)營場所的建筑面積為750.70平方米，其經(jīng)營場所的建筑面積大于300平方米，且屬餐飲場所，應(yīng)納入消防監(jiān)督檢查的范圍；最后，消防法規(guī)定的“公眾聚集場所”與“消防安全重點(diǎn)單位”是兩個不同的概念，兩者界定的標(biāo)準(zhǔn)不同，不能混淆，是否屬“消防安全重點(diǎn)單位”不影響“公眾聚集場所”的認(rèn)定。被告是基于原告經(jīng)營的牛肉店違反“公眾聚集場所”消防安全檢查，對其進(jìn)行處罰，而不是基于其違反“消防安全重點(diǎn)單位”的行為對其進(jìn)行處罰。綜上，原告經(jīng)營的牛肉店屬消防法第十五條、第五十八條的第一款第（五）調(diào)整的“公眾聚集場所”，應(yīng)納入消防安全檢查的范圍。被告是否超越法定職權(quán)的問題。《中華人民共和國消防法》第四條第一款規(guī)定，縣級以上公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對消防工作負(fù)責(zé)具體實(shí)施，《中華人民共和國消防法》第七十條第一款規(guī)定，對違反消防法的行為的處罰由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定。公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第三條對公安消防機(jī)構(gòu)與派出所的消防監(jiān)督檢查職責(zé)進(jìn)行了界定，明確規(guī)定縣級以上公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)具體實(shí)施消防監(jiān)督檢查，公安派出所可以對居民住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居民委員會、村民委員會履行消防安全職責(zé)的情況進(jìn)行檢查。因此，被告作為縣級公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)，對本轄區(qū)違反消防法的行為享有法定的檢查、處罰權(quán)。原告認(rèn)為被告超越法定職權(quán)權(quán)，于法無據(jù)，本院不予采信。被告處罰對象是否正確的問題。原告經(jīng)營的綿陽市涪城區(qū)一味特色清湯牛肉店不具有獨(dú)立的財產(chǎn)和獨(dú)立的人格，其產(chǎn)生的責(zé)任由其經(jīng)營者承擔(dān)。被告在行政處罰決定書××了違法行為人為××及××為××城區(qū)一味特色清湯牛肉店經(jīng)營者，其所列處罰對象和處罰內(nèi)容不違反《中華人民共和國消防法》第五十八條第一款的規(guī)定。被告處罰程序是否合法的問題。被告在聽證筆錄上記載是公開聽證，原告未提供證據(jù)證實(shí)被告在聽證中限制了相關(guān)人員旁聽案件。被告在聽證中聽取了原告的陳述和申辯，并在聽證后進(jìn)行了聽證報告，在行政處罰決定書中亦載明了處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)。原告認(rèn)為被告程序不合法，與事實(shí)不符，本院不予采信。被告是否濫用職權(quán)的問題。綿陽新老茶樹、茶鬼茶樓等場所是否違反消防法的問題，與本案不是同一事實(shí)、同一案件，不影響本案的處理。至于重慶市、貴州省的處罰標(biāo)準(zhǔn)，不適用于四川的消防行政處罰。故原告認(rèn)為被告處罰不公、濫用職權(quán)的理由不成立。綜上所述，被告所作綿涪公（消）行罰決字[2017]0036號行政處罰決定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。原告的訴請不成立，本院不予支持。為此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決如下：本案訴訟費(fèi)50元，由原告范正權(quán)承擔(dān)。如不服本判決，可以在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對方當(dāng)事人的人數(shù)或代表人的人數(shù)提出副本，上訴于四川省綿陽市中級人民法院。
審 判 長 王志萍
人民陪審員 張瓊惠
人民陪審員 劉建華
二0一七年十二月八日
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